住房租赁市场有待规范

国务院拟出台《住房租赁管理条例》，这将成为中国第一部专门规范住房租赁行为的行政法规

中国新闻周刊记者/陈炜

中共十九大报告提出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

资料图：街道办事处联合物业、社区、警务、业委会共同“盯防”整治群租现象。图片来源：视觉中国

稍后，10月22日，住房和城乡建设部部长王蒙徽透露，住建部正在抓紧推进住房租赁市场的立法工作，同时在12个大中城市建设住房租赁试点，支持北京市、上海市积极探索发展共有产权住房。

此前，就有消息曝出国务院拟出台《住房租赁管理条例》(下称《条例》)，该《条例》将成为中国第一部专门规范住房租赁行为的行政法规。

据知情人透露，最近国务院法制办及住建部已联合建立调研小组奔赴各地，就《条例》相关内容进行调研并听取建议，主要目的是通过政策有效维护承租人落户及子女就近入学等公共服务权益，稳定租赁市场，真正实现租购同权。

资料图：北京一处公租房项目现场排队办理公租房登记的队伍。图片来源：视觉中国

租赁“痛点”

近些年，随着房价持续走高，购房需求受到抑制，而住房租赁在某种程度上缓解了城市人口的住房需求。在未来租购并举的模式下，如何通过法律法规有效维护各方利益成为急需解决的问题。

住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌向《中国新闻周刊》表示，目前租赁市场不规范，导致租房者的利益得不到保障，租房者没有安全感。此外，市场不规范也让出租人感到不放心，比如在租赁期间，房子的内部结构遭到破坏等。

同样，中国人民大学法学教授朱岩在接受《中国新闻周刊》采访时也认为，房屋租赁市场乱象丛生，规模化房屋租赁企业份额只占2%,制约着住房租赁市场的发展。

最近，东方证券研究报告提出，目前中国房屋租赁人口已达1.9亿人，预计2030年中国房屋租赁人口将达2.7亿，潜在租赁市场规模超4.2万亿。

如此庞大的租赁市场，却呈现混乱、供需紧张的状态。朱岩认为，这一方面是因为租赁房屋的立法较少而且没有针对具体问题作出规范；二是因为承租人与房屋所有权人的权利义务不明晰。

“现有调整房屋租赁及相关法律关系的法律规范主要集中在《城市房产管理法》《合同法》以及最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，但这些法律难以涵盖复杂的租赁关系和由此延伸出的其他法律关系。”朱岩说。

在近期各阶段的房屋租赁试点实施过程中，已有20余个省区市出台“加快培育和发展住房租赁市场”的实施细则，从供给、金融、财政等方面给予政策支持。

但东方证券报告认为，就目前的试行情况来看，需要通过更高级别的立法来统一调整房屋租赁市场的规范，尤其是要就试点实施过程中出现的问题作出应对。

租售并举机制的核心是需要明晰租赁产权，在承租人同房屋所有人的权利与义务分配方面，中国调整租赁的法律规范过少过泛，直接导致租赁权利不明，而将租赁关系纳入了《合同法》的调整范围，这说明在合同法及相关法规没有规定的情况下，只能通过签订合同的方式来约束租赁双方的法律行为。

事实上，仅仅通过《合同法》进行规范租赁行为存在着实践缺陷，每一个租赁合同之间都存在细碎的差异，这些差异里都充斥着甲乙双方甚至包括房屋中介的较量和博弈。

朱岩举例说，一些合同中常见的条款，在纠纷发生时双方争议不清，因为租赁市场需求大于供给，使得承租人处于弱势地位，这样的结果意味着租房的不稳定性较高，居住风险大，导致大量租房人群会选择降低生活质量，只保证基本的居住需求，从而抑制了消费行为。

“更加极端的案例是不少黑中介、黑房东包括房屋租赁公司利用信息不对称等因素不同程度地侵犯消费者的利益。实践中常有租赁公司合同到期，以设备损坏等各种理由不退押金；合同未到期的，则编造各种理由解除合同，不退押金或租金。这类案例频繁出现。仅通过现有规范难以控制现在的租赁市场乱象，而且随着租赁市场的发展已经涌现出很多新的租赁市场主体，这需要一个专门的租赁监管体制来规范这些主体的行为，使之发挥最大化效用。”朱岩说。

资料图：大学生身着学士服推介“学区房”。 韦亮 摄

盘活存量土地

据官方公布数字显示，中国现处于幼儿园到初中阶段的未成年人有1.88亿，其中一半在农村。朱岩认为规范住房租赁会刺激在大城市工作的“非户籍家庭”把子女接到相应城市接受教育，刺激农村家庭向城市、甚至一线城市转移。即便不考虑小城市向大城市的移民，仅农村孩子迁徙三分之一，就高达3000万人口。

“从现在至2030年，城镇常住人口将从7.8亿增至9亿，城镇化大趋势还存在对房地产的巨大需求。”中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁预测，随着未来城镇化的发展，解决城市人口“住”的问题，将成为重中之重，据统计，即使中国城镇化的速度降至0.6%~0.8%，每年还有1000多万人口进入城市。

面对大量涌入大城市的人口，如何实现公共服务均等，是政府即将面临的挑战。因此朱岩认为，在租赁市场逐步规范的同时，应当在条例推行之外建设充足的教育和医疗等公共服务资源以缓和移民的压力。

顾云昌赞同这个观点，房地产市场追求“住有所居”，发展住房租赁市场，最大目标就是解决居住问题，其中不仅需要解决户籍人口居住问题，还要解决新居民的居住问题。要解决新居民的居住问题，就要着力解决当前教育资源不足、分配不均的现状，这些现象仅仅依靠租购同权仍然不足以消除。

顾云昌担心，如果对大城市一味建设，有可能形成恶性循环，“比如学区房问题，这还牵扯到教育资源不足、分配不平等的问题，这不是仅依靠租购同权就能够改变的。”

“除了盘活存量土地，解决存量土地利用效率低的问题外，还能增加农民的集体收入。”顾云昌认为，租房市场改革着力打破城乡土地二元结构这一“鸿沟”，从租赁市场入手，向城乡发展一体化迈进了一大步，其后的深远影响包括推进城镇化建设以及缩小贫富差距等。

相关政策跟进

在朱岩看来，如果要让《条例》具有可操作性，就需要有相关配套细则跟进，比如在税收、户籍管理、用地规划、融资以及交易平台建设等方面为政策运行提供便利和保障。

在具体实践过程中，如今政策刚步入调研并听取意见阶段，需要调和诸多利益相关方。为了防止过多人口短期流入城市，造成更激烈的竞争局面，政策可能会对“租购同权”适用主体进行限制。比如，广东试点出台的学区房 “租购同权”政策存在主体适用顺序，监护人是房主加户主的为第一顺位；有房没户的是第二顺位；租房者是第三顺位。但由于各地区状况不同，这些限制可能在不同地区的适用效果不一致。

租购同权在解决矛盾的同时可能会增加新的矛盾，比如在租房落户的问题上，如果允许承租人落户在租赁房屋内，可能引发租赁期满租户不愿迁出户口的纠纷，影响个人房源供应的积极性。

为了解决上述问题，朱岩建议，应让承租者形成理性消费思维，明确“租购同权”并不意味租房可以上名校；同时，政府作为“租购同权”政策的主要引导者，要均衡各地区的公共服务资源，控制优质地段的租房竞争，严格监管租赁市场，增加优质物业，监督租赁房屋质量，保证居住的品质和体验；司法方面，应提供化解租赁纠纷的多重权利救济和纠纷解决方式，缓和各类租赁矛盾，维护市场秩序。

“中国租赁住房市场有很大的发展前景，这是由中国国情所决定的，是中国城市化的需要。但调整结构不是一蹴而就的，可能需要五年、十年，甚至更长的时间，才能把租赁市场完善起来。”顾云昌预测，到2030年，能够形成完备的住房市场，也就是在各地形成有差别的租售并举的保障房和商品房相结合体系。

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